2010年12月15日，国务院法制办公室公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿》，广泛征求社会各界的意见。这是我国行政立法一次史无前例的举措，也是我国行政机关开门立法、民主立法的具体表现。征求意见稿吸取了社会各界的意见，在一系列重大问题上有所突破。
但是，征求意见稿的某些规定在社会上引起了争论。一些学者认为，征求意见稿取消了行政强制拆迁，但是却规定了司法强制拆迁，这无疑把行政强制拆迁所引发的矛盾转嫁给了司法机关。
第二次征求意见稿第22条规定，补偿协议签订之后，一方当事人不履行补偿协议规定义务的，另一方当事人可以依法向人民法院提起诉讼。很显然，这是典型的民事诉讼。第23条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。引起争议的是第25条：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。
换句话说，在房屋征收的问题上，存在着民事诉讼、行政诉讼和司法强制执行三种情形。如果被征收人不履行补偿协议，那么，可以向法院提起民事诉讼；如果行政机关作出补偿决定，当事人不予执行，人民法院应当强制执行。难怪一些学者认为，人民法院成了行政强制拆迁的工具。
第二次征求意见稿的规定并非无迹可寻。1990年4月1日施行的城市规划法第四十二条明确规定，当事人对行政处罚不服的，可以直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。换句话说，行政机关负责作出行政处罚决定，如果当事人不执行行政处罚决定，由人民法院强制执行。但是，这项规定在新颁行的城乡规划法中已经彻底取消，人民法院不再强制执行。这并不意味着人民法院无权处理行政强制拆迁案件。按照行政诉讼法的规定，如果当事人对行政处罚决定不服，仍然可以向人民法院申请强制执行。
众所周知，当前我国城市房屋拆迁中最大的问题就在于拆迁补偿问题。按照国务院法制办的立法思路，房屋征收补偿必须签订协议，在难以签订协议的情况下，由人民政府作出补偿决定。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由政府机关向人民法院申请强制执行。这不是解决问题的方法，反而像是一个转嫁矛盾的程序性规则。
司法机关的功能在于保护公民的权利，约束行政机关权力。可是，按照这样的立法思路，人民法院非但不能保护公民的财产权利、约束行政机关的行政权力，反而必须被迫接受行政机关作出的决定。从表面上看，这样的规定体现了行政机关对司法机关的尊重，是符合权力制衡原则的程序性安排，但从本质上来说，这样做是把司法机关置于尴尬境地——如果司法机关扮演强制执行者的角色，那么，司法机关将成为众矢之的，这不利于提高司法机关的公信力。
城市房屋征收与补偿规则核心价值在于如何更好地保护公民的财产权利。我国城乡规划法关于城乡规划的规定存在问题，政府机关可以修改城市规划，实施房屋的征收与拆迁。第二次征求意见稿如果仅仅在征收房屋补偿问题上做文章，那么，即使增加了司法裁决程序，也无法保护公民的财产权利。所以，笔者不反对司法机关介入城市房屋征收与拆迁之中，更不反对当事人提起行政诉讼，由司法机关对行政机关的决定作出裁判。但是，在无法约束行政机关权力的情况下，这样的法律规范显然不利于保护公民的权利。
笔者认为应当增加以下几个方面内容：第一，行政机关作出房屋征收补偿的决定，必须符合城乡规划法的规定；凡是不符合法律规定的，人民法院一律不得受理；第二，政府机关向人民法院申请强制执行，必须提交具体的城乡规划实施方案，并且详细说明作出决定的理由；凡是不向法院提交具体的城乡规划实施方案，或者作出决定的理由不充分的，人民法院不予执行；第三，在城乡规划不明确或者城乡规划不合理的情况下，人民法院应当拒绝强制执行。
在没有完善城乡规划法之前，由人民法院强制执行，只会激化矛盾，不会减少矛盾。全国人大常委会应当尽快修改城乡规划法，进一步强化城乡规划的权威性，确保城乡规划法颁布之后，政府机关及其工作人员不能随意修改。只有这样，才能从根本上减少城市房屋征收与补偿问题，也只有这样，才能从根本上保护公民的财产权利。如果城乡规划随意修改，政府机关可以自行作出补偿决定，并且要求人民法院强制执行，那么，公民为了保护自己的财产权利只能以死相拼。笔者主张司法机关介入城市房屋征收拆迁活动中，但前提条件是必须从根本上限制行政机关的权力。如果行政机关及其工作人员可以为所欲为，那么，这样的规定不仅不利于维护社会稳定，反而会极大地损害司法机关的尊严。期望行政机关能够从善如流，尽快完善有关法律规范，不要为地方政府机关随意拆迁留下隐患。
（作者系中南财经政法大学廉政研究院院长）
